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法学论文

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城镇房屋拆迁补偿若干问题研究

        随着城镇建设的快速发展,房屋的拆迁矛盾日趋突出。就拆迁补偿事宜,拆迁人与被拆迁人之间因补偿安置的方式和标准很难达到统一,致纠纷不止,拆迁裁决部门处理起来难度越来越大,以至诉到法院和申请法院强制执行的案件增多。据近五年的统计,因不服拆迁裁决向我院提起行政诉讼的案件27件;拆迁裁决生效后,被拆迁人拒绝履行,拆迁行政主管部门申请强制执行的36件;补偿引起争议提起民事诉讼的77件。对上述争议的原因,笔者进行认真分析,并走访了县拆迁办公室。据了解,就拆迁补偿安置问题,我县与本市其他三县三区比较操作程序和补偿标准,落实是到位的,并在政策范围内对被拆迁人给予一定的补偿优惠。仅管如此,往往仍不能满足部分被拆迁人的愿望。

  举一例说明,如四川省合江县拆迁办公室申请执行韦代芳房屋拆迁案,韦代芳居住在合江镇复兴路广东街9号,地处县城五类区,该房建筑面积59.52平方米,另有临时建筑3.86平方米,房屋用途住宅,其它木结构,该房评估价为270.29元/平方米,房屋及附属物作价补偿款为17787.58元。但被拆迁人韦代芳向拆迁人提出给予50000元的现金补偿,否则不予搬迁,拆迁人表示在更好的地段给付一套90余平方米的新建预制房屋不补差价的条件后,仍不满足,拒绝搬迁。笔者针对案件中反映出的诸多问题,结合有关拆迁补偿法律、法规和政策,提出几点处理意见,仅供参考。

  对被拆迁人补偿安置应当考虑的因素。在2001年《条例》实施前后,拆迁补偿安置时需要考虑的主体、补偿方式、补偿标准等因素是不同的,主要包括:

  (1)对被拆迁人给予补偿。1991年《条例》关于对房屋所有人进行补偿、对房屋使用人进行安置的原则,是在公有房屋为主体的情况下规定的,拆迁人往往不征求被拆迁房屋所有人的意见,直接与房屋使用人达成补偿安置协议;一些城市实行的货币安置,将大部分补偿资金支付给房屋使用人,致使房屋所有人的利益受到损害,引起房屋所有人诸多不满,与所有权法律制度朋显相悖。随着住房制度改革的逐步深化,我国房屋产权结构已从公房为主体转变为个人拥有住房为主体。而房屋的租赁关系是房屋所有人与承租人之间的契约关系,在拆迁过程中是从属的法律关系,它的调整应当依据相关的民事法律,在房屋所有人与承租人之间进行调整,而不应当由拆迁入在损害房屋所有人利益、未经得房屋所有人同意的前提下自作主张来调整。根据这一新情况和问题,2001年《条例》将被拆迁人定义为被拆迁房屋的所有人,同时规定“拆迁人应当依照本条例规定,对被拆迁人给予补偿”。

  (2)补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。1991年《条例》实施以来,许多地方根据当地的实际情况,先后推行了货币化安置,拆迁人根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积确定货币补偿金额,由拆迁人支付给被拆迁人,被拆迁人自行购买居住房屋。实践证明,采取货币补偿方式,有利于被拆迁人自行调节住房标准、地点,满足不同住房消费群体的不同消费需求,有利于转换住房机制,消化闲置商品房。同时也简化了拆迁程序,便于对拆迁当事人的监督。货币补偿的方式,使得被拆迁人可以及时购买需要的房屋,避免了被拆迁人因等待回迁而长期得不到妥善安置,也避免了因工程停、缓建或者投资者资金不足造成的被拆迁人长期过渡的现象。因此,2001年《条例》规定:“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。”中国人普遍有一种本土观念,特别是旧城改造,被拆迁人世世代代居住的人文环境已经铭刻在骨子里,其希望“回迁”,也即实行产权调换。在实践中容易出现的问题是:在个案中,到底是实行货币补偿还是实行房屋产权调换?(我们认为,保护被拆迁人合法权益应当是体现在多方面,在补偿方式上应当满足被拆迁人的选择,其两种方式应当以货币补偿方式为原则,以正当排除产权调换方式为例外,只有在被拆迁人明确放弃产权调换的前提下,才可以进行货币补偿。当然,如果拆迁人的拆迁不是以房地产开发为目的,而且没有提供安置用房的,只能进行货币补偿。

  (3)实行足额补偿的补偿标准。1991年《条例》规定“拆迁补偿实行产权调换、作价补偿,或者产权调换和作价补偿相结合的形式”,“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。这一补偿标准,在房屋商品化程度不高的情况下是能够被接受的,但随着市场体系的不断完善,再以重置价作为房屋拆迁的补偿标准,在理论上不符合“等价有偿”的原则,在实践中被拆迁人所获得的补偿也不足以在市场中购买相应的房屋。在实际工作中,为了切实推进拆迁,客观上已经不按重置价格补偿被拆迁人。所以,2001年《条例》规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。”《城市房屋拆迁补偿裁决操作规程》已经明确了拆迁补偿实行足额补偿,包括等额补偿和超额补偿,但不能低额补偿。补偿协议或者裁决都必须建立在科学、合理的市场评估的基础上。

  (4)拆迁人对房屋承租人一般不直接进行补偿安置。租赁住房的拆迁补偿安置问题,涉及到房屋所有人和使用人的关系,情况比较复杂,1991年《条例》既要对房屋所有人进行补偿,又要考虑社会安定对房屋使用人的安置。承租房屋包括公有住房承租和商品房承租,公有住房承租一般属于福利性分配住房,进行房改其产权人就是承租人,这是我国历史所造成的,对公有住房承租人的权益必须进行保护。为了保护房屋所有人的利益,同时兼顾房屋使用人的利益,2001年《条例》规定:“拆迁租赁房屋,被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的,或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的,拆迁人对被拆迁人给予补偿。”“被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原承租人承租,被拆迁人应当与房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”那么,对于商品房的承租人,其合法权益也应当进行保护,但这种保护不是直接进行干预,因拆迁引发的民事争议是拆迁人和被拆迁人的争议,是主法律关系;而被拆迁人和承租人的争议属于从法律关系,拆迁人应当直接对被拆迁人进行补偿,被拆迁人同时应当妥善解决承租合同的问题,如果承租人就承租合同纠纷问题提起诉讼,而且还申请财产保全,人民法院可以裁定冻结拆迁人应当给付的补偿款。拆迁人和拆迁管理部门不能将补偿款直接给付承租人。

  补偿安置协商和补偿安置裁决必须满足被拆迁人对补偿安置方式的选择。在拆迁过程中,拆迁人与被拆迁人之间所发生的民事关系主要是拆迁补偿安置的问题,拆迁当事人可以以拆迁补偿安置协议的形式确定双方的权利和义务。拆迁补偿安置协议是约定拆迁当事人之间民事权利与义务关系的合同,适用《民法通则》和《合同法》。依法成立的拆迁补偿安置协议,对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除协议。依法成立的协议,受法律保护。补偿安置方式可以是产权调换,也可以是货币补偿,被拆迁人对补偿安置方式有选择权,补偿安置协议必需满足被拆迁人对补偿安置方式的选择,否则,补偿安置协议无效。

  当拆迁当事人就补偿安置问题不能达成协议,经拆迁当事人申请,拆迁管理部门可以作出补偿安置裁决,裁决必需满足被拆迁人对补偿安置方式的选择;特别是旧城改造和房地产开发的拆迁,必需满足被拆迁人对“回迁”的选择,人们普遍有一种“本土观念”,世代居住形成了心理上的情感。在具体操作上,没有法律明确做出规定,但保护被拆迁人利益是贯穿于整个拆迁法律的指导思想,可以在裁决前的调解中制作笔录,以确定被拆迁人对补偿方式的选择。在实际裁决中还有一种情况,被拆迁人对拆迁有一种抵触情绪,与拆迁管理部门不作任何配合,既不明确选择货币补偿也不明确选择产权调换,这时只能推定按照货币补偿进行裁决。需要说明的是,无论采取哪种补偿方式。都必需体现等价有偿原则,被拆迁房屋和产权调换房屋都必需实行市场评估价进行差价结算。而且都以颁发拆迁许可证时为估价时点进行估价,此时进行产权调换的房屋可能是期房,对于期房也可以根据工程设计资料进行估价,否则,目前房价总体是上涨趋势,对期房不以同一时点进行估价进行差价结算,就不能体现等价有偿原则。

  拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑,拆除未超过批准期跟的临时建筑,是否给予补偿应因事而论。违章建筑是指在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定建设,严重影响城市规划的建筑。违章建筑主要包括:(1)未申请或申请未获得批准,未取得建设用地规划许可证和建设工程规划许可证而建成的建筑;(2)擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑;(3)擅自改变了使用性质建成的建筑;(4)擅自将临时建筑建设成为永久性的建筑。《城市规划法》还规定:“限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;影响城市规划,尚可采取改正措施的,责令限期改正并处罚款。”根据上述规定,违章建筑属于必须拆除的建筑或必须经过改正方可使用的建筑。因此,在拆迁过程中,拆迁人对必须拆除的违章建筑,不予补偿。对经规划部门处罚,允许保留的,待补办手续后按合法建筑给予补偿。违章建筑的认定是规划行政主管部门的职权范围,判断某一建筑是否属于违章建筑,必须由房屋所在地规划行政主管部门出具证明。作为拆迁人或者拆迁主管部门都没有认定权利,也没必要自行认定。评估机构作出评估报告时也无权认定是否是违章建筑。临时建筑是指必须限期拆除、结构简易、临时性的建筑物、构筑物和其他设施,临时建筑都应当有规定的使用期限。按照《城市规划法》第33条规定,“在城市规划区内进行临时建设,必须在批准的使用期限内拆除”。超过了批准期限的临时建筑,都必须无条件拆除,且不予补偿。拆除未超过批准期限的临时建筑应当给予适当补偿,这种适当补偿应当考虑临时建筑的剩余年限,肯定不是全额补偿。

  拆迁租赁房屋,应衔接好补偿与租赁的关系。《条例》第二十七条规定:“拆迁租赁房屋,被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的,或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的,拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的,拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原承租人承租,被拆迁人应当与房屋承租人重新订立房屋租赁合同。”拆迁租赁房屋应当考虑两个因素:一是保护房屋所有权人的合法权益,所有权人可以选择货币补偿和产权调换的补偿方式;二是保护承租人的合法权益。应当说,拆迁租赁房屋涉及补偿安置和解除合同等两个法律关系。两个法律关系表面上是独立的,但实际上是关联的,故在处理两个法律关系时应当一并考虑。依法拆迁是合法行为、是解除合同的直接原因,有效的合同受到法律保护,被拆迁人有权获得补偿,承租人有权获得因为解除合同而造成损失的赔偿,为了达到良好的社会效果,对拆迁补偿和解除合同的补偿应当一并考虑,因此《条例》对被拆迁人获得补偿设置了限定条件,在获得货币补偿之前必须先对承租人进行赔偿或者解除合同,如果不能与承租人达成协议,被拆迁人就不能获得货币补偿。当然,因解除合同而使被拆迁人造成的直接损失应当在拆迁补偿中包括。比如,被拆迁房屋用于租赁进行饮食经营,承租人对房屋进行了装修,在拆迁时补偿中,拆迁人应当对被拆迁人给付这种装修的损失进行补偿。在实践中应当防止三种错误倾向:一是要求拆迁入对被拆迁房屋补偿两份;二是被拆迁人承担了对承租人的赔偿而没有获得拆迁人的相应补偿;三是承租人没有获得任何赔偿。

  拆迁裁决中,必须反映出被拆迁人对补偿方式的选择权。《拆迁条例》第二十三条规定:“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。”条例之所以规定被拆迁人的补偿方式选择权,是基于以下考虑:一是更有利于保护被拆迁人的合法权益。房屋是居民赖以生存的重要的生活资料,房屋被拆除,势必会对居民的生活带来不便,允许被拆迁人根据自己的实际需要选择补偿形式,实质是保护了被拆迁入对自己财产的处置权力;二是有利于减少拆迁人与被拆迁人之间的矛盾。拆迁人与被拆迁入在拆迁过程中是一对矛盾主体,按照原《条例》的规定,租赁房屋只能实行产权调换,拆迁人给被拆迁入提供的房屋,无论被拆迁人对地点、质量等多么不满意,但只能被动地接受。新《条例》增加了被拆迁人可以选择的内容,拆迁人提供的调换房屋满意就接受,不满意可以选择货币补偿。三是有利于促进拆迁人提供更好的调换房屋。拆迁人提供的产权调换房屋满意就选择产权调换,不满意就实行货币补偿。拆迁人为了减少项目的前期投入,也为了使拆迁后建设的项目早日销售,必然会提供更多的、被拆迁人满意的调换房屋;四是有利于社会稳定。但实践中,被拆迁人无论是与拆迁人平等协商过程中,还是在拆迁裁决程序中,均不明确表示选择何种补偿方式,有的地方在裁决时直接按货币补偿方式裁决,有的直接按房屋产权调换方式裁决,有的在裁决书中将两种方式一并明确。

  毫无疑问,前二种方式有侵犯被拆迁入补偿选择权之嫌。但后一种方式,虽考虑到尊重选择权的问题,也存在弊端:一是此种裁决方式增加了拆迁人的负担,即拆迁人既要准备货币,又要准备安置房;二是将来难以执行,房屋拆迁管理机关或拆迁人申请非诉强制执行时,人民法院因裁决主文具有不确定性而致无法执行。为了既尊重被拆迁人的选择权,又不增加拆迁人的负担,也便于将来的执行,可以考虑在拆迁裁决过程中,裁决机关首先应告知被拆迁人有选择权,应明确补偿方式,若其拒绝表态应告知其视为放弃选择权,而由裁决机关径行确定。这样,裁决书中可裁决一种补偿方式。具体告知形式可书面通知或形成谈话笔录。

 

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