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试论公共政策的本质

  【内容摘要】公共政策分析作为一种新兴研究领域尽管正逐步成为学界和实务界的主流话语之一,但它在其基本分析单位——公共政策——的认知上仍存在着巨大的歧异。为建立完整的学术对话机制,本文首先对学界不同的公共政策观进行了独特的梳理,进而通过对公共问题解决途径的分析,得出结论:公共政策的本质在于政府通过对自身利益和公共利益的考量,在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择,进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系,减少客观差距,包括对公共利益的生产、分配、交换和消费,也可能置公共利益于不顾,仅仅通过降低或转移公众的期望值来减少其主观差距,缓和其不满情绪。

【关键词】

    公共政策;价值;利益;分配;公共问题

【作者简介】

    黄仁宗,男,山东菏泽人,北京大学政治学与行政管理系硕士研究生,研究方向为公共政策分析。E-mail:hrz2001@263.netTel:010-62762849。地址:北京大学政治学与行政管理系47#2102室(100871)。著作权所有,转载请联系作者。

一、导言

自哈罗德·拉斯维尔(Harold D.Lasswell)和丹尼尔·勒纳(Daniel Lerner)于1951年发表《政策科学:范围与方法的新发展》以来,公共政策分析作为一种新兴研究领域正逐步成为学界和实务界的主流话语之一,甚至被誉为当代西方社会科学发展中的一次“科学革命”(德罗尔语)、当代西方政治学的“最重大的突破”(冯贝米语)以及“当代公共行政学最重要的发展”(罗迪语)。正如杜克大学乔尔·弗莱什曼教授1988年在中国社会科学院作报告时指出的:“目前已经发展起来的公共政策分析和管理专业,首次成为正式的教育科目,仅仅是在短短的的20年里,这是令人震惊的。在回顾20年的发展时,人们既对这一学术的新发展表示赞叹,又对在这样短的时间内取得如此大的成就感到吃惊。”[1](p166)

然而,必须指出,公共政策分析至今尚未在学理研究和实证研究、行为科学和管理科学以及学术界和实务界之间构架起哪怕是一座真正稳固、一致的桥梁。换句话讲,公共政策分析的科际整合任务并未完成,人们迄今尚未就公共政策的本质内涵达成真正共识。

二、传统观点的述评

学界关于公共政策本质内涵的代表性观点,大致可分为以下几种:

(1)“现代行政学之父”伍德罗·威尔逊认为:公共政策“是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”[2](p4)这个定义带有明显的“政治——行政二分法”特征,且缩小了公共政策的范围和制定主体。首先,公共政策不仅包括法律法规,还包括政府的计划、指示、决议,甚至政府领袖的某些特定意图和表征符号也会起到公共政策的功能。其次,参与公共政策制定的人员不仅仅有政治家,还包括人民代表、专家学者,尤其是在当今“行政国家”时代,随着政府职能的急剧扩张和行政裁量权的广泛应用,行政当局参与制定公共政策的主动性日益增强。基于此,亚伯雷比(Paul Appleby)指出:“决策不仅仅属于政治”,换言之,“公共行政就是制订政策”。[3](p27、170)

(2)政策科学的创立者哈罗德·拉斯维尔和亚伯拉罕·卡普兰(A. Kaplan)认为:公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[4](p8)这个定义既包含了公共政策的工具理性(策略),又注意到了公共政策的价值理性(目标和价值),应该说极有见地。但宽泛地把公共政策等同于计划则是不可取的。计划可以是政策,但政策并不天然就是计划,它还包括指示、决议、法律、法规以及政府发出的其他符号系统。

(3)托马斯·戴伊(Tomas R. Dye)认为:“凡是政府决定做或者不做某件事的行为就是公共政策。”[5](p1)这一定义不仅看到了政府的“为”,又注意到了政府的“不为”,因而具有明显的行为主义色彩,体现了公共政策分析实践性的学科特征。所谓“为”,就是政府为解决一定的公共问题而公然采取行动或者公然做出一定的符号表示;所谓“不为”,就是政府遵循一种放任主义的不干涉原则,不采取任何行动,不做出任何积极性的符号表示。“不为”和“为”都是公共问题的重要解决之道。比如中国一直在进行政治体制改革,这是在执行“为”的政策;同时,朱镕基总理指出:“我们的政治体制改革绝对不会抄袭西方的模式,也就是说不实行政党的轮流坐庄或者是两院制。”[6]这实际上是在执行一种“不为”的政策。但是,下定义必须遵循民间话语和学术话语两种规范。日常生活中人们讲的“遵循公共政策”,显然不是遵循政府的行为,而是遵循一定的规则和符号表示。因此,把政府执行政策的行为等同于公共政策本身是不妥的。

(4)罗伯特·艾思顿(Robert Eyestone)的定义则最为宽泛。他认为:“从广义上讲,公共政策就是政府机构与其周围环境之间的关系。”[7](p18)这个观点显然受到了生态行政学的影响。事实上,公共政策本身就是政府系统与其生存环境之间交相策动的函数,即P=f (G,E),这里P指公共政策,G指政府系统,E指生存环境。政府做出一定的公共政策,本质上必须考虑对公共问题的因应。但这种因应必然会渗有政府自身的偏好和利益。无论从哪种角度看,公共政策都体现了政府及其环境的双重诉求。因此,艾思顿的观点是比较深刻的。但是,政府环境究竟是什么?难道仅仅是其周围环境吗?对此,他并未做出令人信服的回答。

我们认为,政府本质上是一个开放系统而非封闭系统。封闭系统之间的界线是固定的、不可渗透的,而开放系统在与其更广泛的超系统之间的界线则是可渗透的。同时,环境既有一般(社会)环境,又有具体(工作)环境。“一般环境与具体环境之间的界线并不总是很清楚的,而这种界线又在不断变化着。一般环境中的力量不断地‘突破’到一个具体组织的具体环境中去。甚至在工作环境之外,还有可能影响组织(或被它影响)的因素与现象。很清楚,环境是个连续统一体,其中相关性只是个程度问题。’” [8](p156)甚至,迈意尔·R·路易斯把组织本身就看作是“产生文化的环境”。[9](p274)可见,作为一种开放系统的社会组织,政府与环境的界线是极其模糊、可以相互渗透的。因而,仅仅从政府与环境互动的层面来界定公共政策显然是不够的。

(5)后行为主义政治学家戴维·伊斯顿(David Easton)从其政治系统分析理论出发,认为“公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。”[10](p4-5)换言之,“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[11](p123)这个观点指出了公共政策的价值分配功能,因而颇受学界的青睐。但是,这一定义本身存在四个问题:

首先,究竟什么是价值?根据戴维·伊斯顿的理解,这里的价值不仅包括实物、资金,还包括权力、荣誉和服务等有价值的东西。然而,在社会科学研究中,价值本身就是一个含糊不清的概念。作为一种哲学话语,价值就是在主客体关系中表现出来的客体之于主体的意义和效用;而另一方面,价值又可以被理解为对主体有意义或有效用的一切客体。学术话语应该与大众话语相吻合或者说至少不能造成大众误读。而戴维·伊斯顿以含糊的价值界定公共政策,显然违背了这一原则。

其次,公共政策仅止于分配吗?公共政策的确具有价值分配功能,但人们会沿着这一话语逻辑发问:公共政策仅止于分配吗?与分配同系列的生产、交换和消费,是否也是公共政策的功能所在?我们认为,公共政策除了分配社会价值的功能外,还具有生产、交换和消费社会价值的功能,表现在:1)政府通过执行直接投资、国家控股等政策,直接创制公共物品和公共服务(尽管各国的国有化程度不同)。这种公共政策的生
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